Uvod

Javna nabava općenito daje malo pažnje tržištu tj. poznavanju tržišta. Fokus je gotovo uvijek na kvaliteti postupka sa zakonske strane. Proučavanjem novog Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine br. 120/16; dalje u tekstu ZJN 2016) može se doći do zaključka da se radi o kompliciranijim postupcima javne nabave kao i svega što uz njih ide, a u to spada i prethodna analiza (istraživanje) tržišta. Ovaj važni korak koji prethodi postupku javne nabave često se previdi jer ga se gleda kao kočničarem samog postupka javne nabave. Mnogi naručitelji vide ovu preliminarnu fazu postupka javne nabave kao dodatni teret na već potencijalno kompleksne i duge postupke. U zbilji bi prethodna analiza tržišta mogla naručiteljima uštedjeti znatno vremena i troškova.

Zašto je prethodna analiza tržišta tako vrijedan prvi korak?

Kod postupka javne nabave postoji pripremna faza prije samog formalnog početka postupka. U ovoj fazi radi se na: sastavljanju popisa uvjeta/zahtjeva/potreba, istraživanju tržišta, provjerava se dostupnost alternativa i sl. Samo kroz ovu inicijalnu fazu naručitelj može istinski razumjeti vrstu i razinu potrebne investicije. Znanje o relevantnim tržištima trebalo bi se sustavno prikupljati i ažurirati. To se može učiniti posjećivanjem sajmova, proučavanjem specijaliziranih časopisa kao i istraživanjem web stranica samih ponuditelja. Sam naručitelj i stručnjak javne nabave trebali bi udružiti snage u ranoj fazi kako bi odredili kako najbolje definirati uvjete/zahtjeve. Ako se ne zna što je dostupno na tržištu, ne mogu se postaviti dobri parametri u dokumentaciji o nabavi. Dobro poznavanje tržišta se ne bi trebalo koristiti za sastavljanje detaljnih tehničkih specifikacija jer je bolje odrediti neki omjer unutar kojeg tržište može ponuditi rješenja koja bi zadovoljila potrebe javnog naručitelja. Poznavanje tržišta se može koristiti kako bi se odabrao odgovarajući postupak javne nabave i kako bi se napravio stručan pregled i ocjena ponuda.

Prethodna analiza tržišta je moćan alat. Osim što ažurira naručiteljevo znanje o tržištu, otkriva nove trendove i naglašava potencijalne gospodarske subjekte za koje se još možda ne zna, stvara unutarnji pregled i u nekim situacijama naručitelj može dobiti informacije kojima će uštedjeti trud oko daljnjeg angažiranja u postupku javne nabave. Sve dok naručitelj nema jasnu sliku svog trenutnog stanja, ne može nikako znati da li zapravo treba provesti postupak javne nabave za nešto novo. Niti jedan naručitelj ne može u potpunosti znati što treba dok ne shvati gdje se točno nalazi. Detaljno istraživanje je jedini način da se dobije jasna slika. U iznenađujućem broju slučajeva, promjene u internim procesima mogu itekako napraviti promjenu koja je potrebna, a bez provođenja postupka javne nabave.

Prethodna analiza tržišta prema ZJN-u 2016. Istraživanje tržišta u ZJN-u 2016 obrađeno je u Drugom dijelu – sklapanje ugovora o javnoj nabavi za javne naručitelje, Glavi III – provedba postupka, Poglavlju II – priprema, Odjeljku A – istraživanje tržišta, članak 198, i to pod nazivom prethodna analiza tržišta.

Prije pokretanja postupka javne nabave naručitelj u pravilu provodi analizu tržišta u svrhu pripreme nabave i informiranja gospodarskih subjekata o svojim planovima i zahtjevima u vezi s nabavom. Dakle, ne radi se o obvezi, već je na naručitelju da sam odredi kada će provesti analizu tržišta. Pri tome, naručitelj smije tražiti ili prihvatiti savjet neovisnih stručnjaka, nadležnih tijela ili sudionika na tržištu koji može koristiti u planiranju i provedbi postupka nabave te izradi dokumentacije o nabavi, pod uvjetom da takvi savjeti ne dovode do narušavanja tržišnog natjecanja te da ne krše načela zabrane diskriminacije i transparentnosti.

Praksa ispred Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Kako se radi o novitetu iz ZJN-a 2016 za sada još ne postoji praksa Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (dalje u tekstu: DKOM) po pitanju prethodne analize tržišta u smislu članka 198.

No, koliko je istraživanje tržišta bitno može se indirektno vidjeti u rješenjima DKOM-a poput ovog u nastavku.[1] Žalbeni predmet odnosio se na postupak nabave kabela gdje je naručitelj želio sklopiti okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom na dvije godine, no poništio je postupak nabave nakon zaprimanja ponuda (pozivom na članak 100. stavak 4. točku 2. prethodnog ZJN-a). Zapravo, nadzorni odbor naručitelja nije dao dozvolu za zaključenje okvirnog sporazuma s obrazloženjem kako je: u postupku nabave dobivena samo jedna ponuda, ponudbena cijena je praktički jednaka procijenjenoj vrijednosti nabave, praktički nema konkurencije na tržištu, objedinjavanjem tri vrste kabela u jednu grupu smanjena je mogućnost tržišnog natjecanja koje bi rezultiralo smanjenjem cijena, jedinične cijene u ovoj ponudi gotovo da su jednake cijenama u ponudama iz prethodna dva postupka nabave iz 2012. i 2014./2015, u zadnjih pet godina vidljiv je trend opadanja cijena ulaznih sirovina na tržištu, promjena cijena sirovina na burzi u proteklom periodu nije se reflektirala na cijene kabela te je kod pripreme nadmetanja procjene vrijednosti društvo trebalo sagledati i uzeti u obzir istraživanje tržišta.  U obrazloženju odluke o poništenju postupka nabave navedeno je kako će se provesti analiza stanja na tržištu kabela i cijene sirovina te strukturirati dokumentacija za nadmetanje kako bi se postigla veća konkurencija ponuditelja te kako bi se ponovno izračunala procijenjena vrijednost nabave. Rješenjem je DKOM poništio naručiteljevu Odluku o poništenju s obzirom da okolnosti koje su bile navedene u istoj ne predstavljaju osnovu za primjenu članka 100. stavka 2. točke 4. (prethodnog ZJN-a), te budući da je naručitelj i prije pokretanja postupka javne nabave znao odnosno trebao znati da se radi o robi čija cijena znatno ovisi o cijena bakra i aluminija na burzi metala te je istraživanje tržišta trebao provesti prije pokretanja postupka u svrhu kvalitetne pripreme nabave.[2]

Primjer – nabava inovativne telekomunikacijske opreme. Njemački grad Heidelberg planirao je  zamijeniti stari telekomunikacijski sustav s novim Voice Over Internet Protocol sustavom u 2003. godini, a kojim se trebala obaviti integracija prijenosa glasa i podataka – tehnološki zahtjevna integracija u to doba. Prije objavljivanja obavijesti o nadmetanju javni naručitelj je dubinski istražio postojeće stanje na tržištu. Napravljeno je istraživanje međunarodnog tržišta kako bi se identificirale potencijalne tehnologije i ponuditelji. Tim stručnjaka iz javne nabave je organizirao radionice sa svim najvećim pružateljima usluga, objavljujući svoje potrebe i učeći više o kompetencijama i budućem tijeku razvoja tih tvrtki. S pružateljima usluga potpisan je sporazum o povjerljivosti, a kako bi se osiguralo da se osjetljivi tržišni i tehnološki podaci ne razotkriju suparničkim gospodarskim subjektima. Ovaj proces je također bio bitan potencijalnim ponuditeljima kako bi upoznali tehnološki kontekst cijelog projekta.[3]

Primjer – izmjena predviđenih tehničkih specifikacija. Nizozemsko Ministarstvo unutarnjih poslova u drugoj polovini 2000.-tih je željelo nabaviti uslugu Cell broadcasting-a kao novi način komuniciranja u kriznim situacijama tj. razmišljalo je koji su to alternativni načini, osim postojećih sirena, radija, televizora i interneta, da se obavijesti stanovništvo i da se s njime komunicira u kriznim situacijama/katastrofama.  Predmet nabave su nazvali NL Alert.

Naručitelj je imao namjeru raspisati nadmetanje s potpuno elaboriranim specifikacijama, no nakon istraživanja tržišta odlučeno je da će se koristiti funkcionalan opis predmeta nabave. Operatori na tržištu su skrenuli naručitelju pažnju da se tehnologija mobilnih mreža ubrzano mijenja; da bi pojedini gospodarski subjekti na tržištu imali „opću“ sposobnost za sudjelovanje u postupku javne nabave, ali nisu imali specifičnih iskustva koja su bila predviđena da će se tražiti (u smislu nekih posebnih tehničkih zahtjeva); da se faktor troškova treba razmotriti itd. Nakon istraživanja tržišta naručitelj je odlučio promijeniti strategiju javne nabave, predmet nabave je podijeljen na grupe kako bi se tržište otvorilo što većem broju gospodarskih subjekata, što je u konačnici rezultiralo na broj i vrstu ponuditelja koji su dostavili ponude, a i na kraju je odabran ponuditelj koji nije bio jedan od dominantnijih/vodećih u toj branši.  U konačnici od 2011. NL Alert je dostupan kao dodatak postojećim sirenama, radiju, televizoru i internetu, a kojim se šalju poruke putem mobilnih uređaja (unutar dostupnosti odašiljača) na područja koja su pogođena katastrofama.

Primjer – propust naručitelja i odabranog ponuditelja (realizacija ugovora). Naručitelj je proveo postupak javne nabave robe sklapajući okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom na dvije godine, pri čemu se troškovnik sastojao od više od tisuću stavki. Za vrijeme realizacije ugovora naručitelj je izdao narudžbenicu za određenu troškovničku stavku koja je bila određena točnim nazivom i tipom robe (bilo dozvoljeno nuđenje jednakovrijednog), a koju je odabrani ponuditelj i ponudio. Odbrani ponuditelj je javio naručitelju da nije u mogućnosti dostaviti traženo jer se taj predmet ne proizvodi tj. nema ga na tržištu dulje od dvije godine. Iz navedenog primjera je vidljivo da niti naručitelj niti odabrani ponuditelj nisu istražili tržište, prvi kako bi utvrdio da zapravo treba izmijeniti troškovničku stavku i to prilikom sastavljanja dokumentacije o nabavi tj. u fazi pripreme postupka javne nabave, a drugi kako bi utvrdio da ne može nuditi taj konkretni predmet jer ga na tržištu nema već mora pronaći i ponuditi drugi jednakovrijedni.

Zaključak

Neki od ciljeva prikupljanja i ažuriranja podataka o tržištu su: znanje o tome što nudi tržište, pronalaženje načina sužavanja ili promjene uvjeta nabave, sastavljanje boljih, jasnijih, potpunijih poziva na nadmetanje i/ili dokumentacije o nabavi, stvaranje baze podataka potencijalnih ponuditelja i sl. Kao prednosti istraživanja tržišta može se navesti: povećana svijest o karakteristikama tržišta i najnovijim razvojima ili trendovima na tržištu, a koji mogu utjecati na postupak javne nabave; prikupljanje informacija o ponuditeljima, njihovim proizvodima, cijenama, troškovima; usporedba cijena na tržištu; nedavne promjene u cijenama; prošle (prethodne) nabave za isti ili slični predmet nabave od strane nekih drugih naručitelja; koordinacija s drugim javnim naručiteljima koji su nedavno proveli nabavu za isti ili slični predmet nabave. Dakle, radi se o jednom vrlo korisnom alatu kojeg naručitelji sigurno neće koristiti za svaki postupak javne nabave, ali će ga svakako koristiti kod nabave nekih novih predmeta nabave, kompleksnijih predmeta nabave, kada uvide da su se tržišne prilike promijenile i sl. Istraživanje tržišta nije ograničeno za postupke nabave male i velike vrijednosti, već se ono može koristiti i kod jednostavne nabave.

[1] Rješenje DKOM-a, KLASA: UP/II-034-02/16-01/981 od 15. prosinca 2016.
[2] Vidjeti i Rješenje DKOM-a, KLASA: UP/II-034-02/16-01/379 od 08. lipnja 2016. iz kojeg je vidljivo kako je žalitelj istražio tržište kako bi pred DKOM-om dokazao da naručiteljev opis predmeta nabave cilja na konkretni  proizvod konkretnog proizvođača.
[3] Primjer preuzet iz dokumenta Vijeća Europske komisije iz 2007. godine pod nazivom „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement - 10 elements of good practice“, SEC (2007) 280.