- Uvod
Pravna zaštita u postupcima javne nabave je važan institut pomoću kojeg se ostvaruje kontrola zakonitosti postupaka, radnji, propuštanja radnji i odluka donesenih u postupcima javne nabave. Na taj način gospodarskim subjektima je omogućena zaštita njihovih subjektivnih prava i interesa od samovolje i diskrecije naručitelja odnosno države u najširem smislu riječi. Pravna zaštita je iz važećih direktiva prenesena u pravni poredak Republike Hrvatske (dalje: RH) odredbama 4. dijela Zakona o javnoj nabavi (dalje: ZJN), koji sadrži 39 članaka (članci 138. do 176.) kojima se uređuje pravna zaštita u postupcima javne nabave. Nadalje, ZJN izričito propisuje da je žalbeni postupak koji se vodi prema njegovim odredbama – upravni postupak, pa se primjenjuju i odredbe Zakona o općem upravnom postupku (dalje: ZUP). Za pravnu zaštitu u postupcima javne nabave iznimno su važne i odredbe Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (dalje: DKOM) kojim je uređena nadležnost DKOM-a kao samostalnog i neovisnog državnog tijela nadležnog za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima javne nabave. Prije nego se upusti u meritorno odlučivanje, DKOM pristupa provjeri postupovnih pretpostavki za izjavljivanje žalbe koje se odnose na nadležnost, dopuštenost, urednost i pravodobnost žalbe, postojanje pravnog interesa te na činjenicu je li žalbu izjavila ovlaštena osoba. Prema članku 18. stavku 3. ZJN-a isti se ne primjenjuje za nabavu robe i usluga procijenjene vrijednosti do 200.000,00 kuna, odnosno za nabavu radova do 500.000,00 kuna. Slijedom toga DKOM nije nadležan za rješavanje o žalbama u tim, tzv. postupcima bagatelne nabave.
- Pravo na žalbu
Pravo na žalbu ima svaka fizička osoba, pravna osoba i zajednica tih osoba koja ima ili je imala pravni interes za dobivanje određenog ugovora o javnoj nabavi, okvirnog sporazuma ili natječaja i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodnoga kršenja subjektivnih prava. Pravni interes je opća procesna pretpostavka koja je nužna za dopuštenost vođenja žalbenog postupka pred DKOM-om. Žalitelj mora učiniti vjerojatnim da ako njegov žalbeni zahtjev bude usvojen će to za njega predstavljati ostvarenje određene pravne koristi u vidu dobivanja određenog ugovora o javnoj nabavi, okvirnog sporazuma ili natječaja, a koju ne bi mogao ostvariti bez postupka pred DKOM-om. Osim toga, žalitelj mora učiniti vjerojatnim da je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti štetu od navodnog kršenja subjektivnih prava. Dakle, žalitelj mora očekivati pravnu korist od djelovanja DKOM-a, a koja se očituje u poništavanju odluke naručitelja koja je za tog žalitelja nepovoljna. Pravo na žalbu ima i Ministarstvo gospodarstva kao središnje tijelo državne uprave nadležno za sustav javne nabave te nadležno državno odvjetništvo. Žalbeni postupak se vodi na hrvatskom jeziku i uz uporabu latiničnog pisma.
- Stranke žalbenog postupka i njihova prava
Stranke žalbenog postupka su žalitelj, naručitelj, odabrani natjecatelj i odabrani ponuditelj. U žalbenom postupku svaka stranka dužna je iznijeti sve činjenice na kojima temelji svoje zahtjeve te predložiti dokaze kojima se te činjenice utvrđuju. Žalitelj je obvezan dokazati postojanje postupovnih pretpostavki za izjavljivanje žalbe, kao i povrede postupka i/ili materijalnog prava koje su istaknute u žalbi. S druge strane, naručitelj je obvezan dokazati postojanje činjenica i okolnosti na temelju kojih je donio odluke o pravima, poduzeo radnje ili propustio radnje te proveo postupke koji su predmet žalbenog postupka. Stranke žalbenog postupka imaju pravo očitovati se o zahtjevima i navodima druge strane i predložiti dokaze. Zbog toga DKOM mora svakoj stranci dostaviti podneske kojima se raspravlja o glavnoj stvari ili predlažu nove činjenice i dokazi. Također, svaka je stranka ovlaštena izvršiti uvid u spis predmeta osim onog dijela koji je u skladu s odredbama ZJN-a i posebnog propisa označen tajnim.
- Izjavljivanje i dostavljanje žalbe
Žalba se u pisanom obliku izjavljuje DKOM-u, a dostavlja se neposredno ili poštom. Žalitelj mora žalbu izjaviti pravodobno. S obzirom da je žalbeni postupak koji se vodi prema odredbama ZJN-a upravni postupak, sukladno članku 71. stavku 1. ZUP-a, smatrat će se da je žalba podnesena u roku ako je prije isteka roka zaprimljena u DKOM-u (javnopravnom tijelu kojem je trebala biti predana). No, istodobno s dostavljanjem žalbe DKOM-u, žalitelj je obvezan primjerak žalbe dostaviti i naručitelju na dokaziv način. Žalba koja nije dostavljena naručitelju istodobno kada i DKOM-u smatrat će se nepravodobnom. Upravni sud u Zagrebu je 30.06.2015. godine donio presudu Poslovni broj: Usl-1870/14-15 kojim je utvrdio svoje stajalište vezano uz istodobnost predaje žalbe koja se sastoji u obvezi da žalitelji primjerak žalbe moraju naručitelju podnijeti prije isteka roka za žalbu, što ne mora nužno biti istog dana ili u istom trenutku kada je žalba izjavljena DKOM-u. Ako se žalba ne dostavlja neposredno DKOM-u i naručitelju već šalje, žalitelj mora voditi računa o odredbama ZUP-a i Zakona o poštanskim uslugama. Naime, prema članku 72. stavku 2. ZUP-a, kad je podnesak upućen poštom preporučeno ili predan ovlaštenom pružatelju poštanskih usluga, dan predaje pošti, odnosno ovlaštenom pružatelju poštanskih usluga smatra se danom predaje javnopravnom tijelu kojem je upućen. Dana 30. lipnja 2016. godine, Ustavni sud Republike Hrvatske je donio Odluku Broj: U-III-1439/2012, kojom je usvojio ustavnu tužbu podnositelja koja se odnosi na način podnošenja žalbe, temeljem članka 72. stavak 2. ZUP-a. U navedenoj je Odluci Ustavni sud naveo da su DKOM i Upravni sud u svojim rješenjima i presudama selektivno tumačili odredbe predmetnog članka jer su potpuno zanemarili veznik „ili“ i drugi dio odredbe koja dozvoljava da se podnesak preda ovlaštenom pružatelju poštanskih usluga. Naime navedena tijela su temeljem mišljenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti (skraćeno: HAKOM) zaključila kako žalba naručitelju nije uručena preporučenom poštanskom pošiljkom, jer je ista u roku za izjavljivanje žalbe predana društvu City Ex d.o.o., koje nema dozvolu za obavljanje univerzalne poštanske usluge. Ustavni sud je poništio takvo tumačenje navedenih tijela, te je predaju žalbe ovlaštenom pružatelju poštanskih usluga izjednačio s upućivanjem pošiljke preporučeno poštom.
- Postupanje naručitelja sa žalbom
Kada naručitelj zaprimi žalbu obvezan je odmah, a najkasnije u roku pet dana od dana primitka žalbe DKOM-u dostaviti:
- žalbu s podatkom i dokazom o načinu i vremenu dostave,
- odgovor na žalbu s očitovanjem o žalbenom navodu i o žalbenom zahtjevu,
- dokumentaciju koja se odnosi na postupak javne nabave s popisom priloga,
- podatak o objavi informacije da je izjavljena žalba na dokumentaciju za nadmetanje i da se zaustavlja postupak javne nabave ili dokaz o obavještavanju odabranih natjecatelja o tome, te
- druge dokaze na okolnosti postojanja pretpostavki za donošenje zakonite odluke, radnji, propuštanja ili postupaka.
Iz navedene je odredbe jasno kako naručitelj mora postupiti nakon zaprimljene žalbe. Ako tako ne postupi, DKOM će ga bez odgađanja pozvati na dostavu dokumentacije uz upozorenje na pravne posljedice ako to ne učini u roku koji ne smije biti dulji od pet dana. Ako naručitelj ne postupi ni u skladu s pozivom, DKOM će donijeti odluku bez dokumentacije iz članka 154. ZJN-a. DKOM je po zaprimanju žalbe dužan bez odgađanja o tome obavijestiti odabranog ponuditelja ili natjecatelja ako on postoji u fazi u kojoj je izjavljena žalba. Oni potom imaju pravo (ali ne i obvezu) u ostavljenom roku dostaviti svoje očitovanje na žalbu. Budući da se radi o upravnom postupku na računanje žalbenih rokova primjenjuju se odredbe članaka 79. i 80. ZUP-a. Kad je rok određen na dane, dan kad je dostavljeno pismeno od kojeg počinje teći rok odnosno dan u koji pada događaj od kojega se računa trajanje roka ne uračunava se u rok, već se početak roka računa od prvoga sljedećeg dana. Nedjelje, blagdani i neradni dani ne utječu na početak i na tijek roka. Kad zadnji dan roka pada u nedjelju, na blagdan ili u drugi dan kada DKOM ne radi, rok istječe prvoga sljedećega radnog dana.
- Rokovi za izjavljivanje žalbe
Člancima 146. do 153. ZJN su detaljno propisani rokovi za izjavljivanje žalbe u svim slučajevima. U nastavku se navode samo rokovi za izjavljivanje žalbe u otvorenom postupku javne nabave koji čini preko 80% svih provedenih postupaka u RH. U otvorenom postupku javne nabave velike vrijednosti žalba se izjavljuje u roku deset dana, a u otvorenom postupku javne nabave male vrijednosti u roku pet dana, i to od dana:
- objave poziva na nadmetanje u odnosu na sadržaj poziva na nadmetanje i dokumentacije za nadmetanje, te dodatne dokumentacije ako postoji,
- objave izmjene dokumentacije za nadmetanje u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije,
- otvaranja ponuda u odnosu na propuštanje naručitelja da odgovori na pravodobno dostavljen zahtjev za objašnjenjem ili izmjenom vezanom za dokumentaciju za nadmetanje te na postupak otvaranja ponuda,
- primitka odluke o odabiru ili odluke o poništenju u odnosu na postupak pregleda, ocjene i odabira ponuda odnosno razloge poništenja.
Žalitelj koji je propustio izjaviti žalbu u određenoj fazi otvorenog postupka javne nabave sukladno gore navedenim odredbama nema pravo na žalbu u kasnijoj fazi postupka za prethodnu fazu.
- Troškovi žalbenog postupka
DKOM odlučuje i o naknadi troškova žalbenog postupka. Člankom 169. ZJN-a propisani su iznosi naknada za pokretanje žalbenog postupka koje su žalitelji obvezni platiti.
