PrintFriendlyPrintEmailFacebookTwitterLinkedIn

U predmetu C‑549/14[1], zahtjev za prethodnu odluku odnosio se na tumačenje članka 2. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, a upućen je u okviru spora između Finn Frogne A/S (u daljnjem tekstu: Frogne) i Rigspolitiet ved Center for Beredskabskommunikation (komunikacijski centar za hitne slučajeve nacionalne policije, Danska, u daljnjem tekstu: CFB) povodom valjanosti nagodbe koju su sklopili CFB, javni naručitelj, i Terma A/S, ponuditelj s kojim je ugovor sklopljen, u okviru izvršenja tog ugovora.

Glavni postupak i prethodno pitanje

Tijekom 2007. godine, Danska je pokrenula postupak javne nabave (natjecateljski dijalog) radi isporuke sveobuhvatnog komunikacijskog sustava zajedničkog svim hitnim interventnim službama i održavanja tog sustava tijekom nekoliko godina. CFB je kasnije postao javno tijelo nadležno za provođenje te javne nabave. Predmetni je ugovor dodijeljen društvu Terma na ukupan iznos od 527 milijuna danskih kruna (cca 70 629 800 €), od čega je 299 854 699 danskih kruna (cca 40 187 000 €) odgovaralo minimalnom rješenju koje je bilo opisano u dokumentaciji za nadmetanje, dok se višak odnosio na mogućnosti i isporuke koje nisu nužno bile predmet zahtjeva za izvršenje.

Tijekom izvršavanja ugovora pojavile su se poteškoće u odnosu na poštovanje rokova isporuke, pri čemu su CFB i Terma međusobno odbacivali odgovornost u odnosu na nemogućnost predviđenog izvršenja ugovora. Nakon pregovora, stranke su dogovorile sklapanje nagodbe na temelju koje je ugovorna obveza trebala biti smanjena na isporuku radijskog komunikacijskog sustava regionalnim tijelima policije, približne vrijednosti 35 000 000 danskih kruna (cca 4 690 000 €), a CFB je stekao dvije farme centralnih servera, približne vrijednosti 50 000 000 danskih kruna (cca 6 700 000 €), koje je Terma kupila s namjerom da ih iznajmi CFB-u pri izvršenju prvotnog ugovora. U okviru tog sporazuma svaka se strana obvezala odreći svih prava koja proizlaze iz prvotnog ugovora osim onih koja proizlaze iz nagodbe.

Prije konačnog sklapanja te nagodbe, CFB je 19. listopada 2010. u Službenom listu Europske unije objavio dobrovoljnu obavijest za ex ante transparentnost u vezi s nagodbom koju je namjeravao sklopiti s Termom, sukladno članku 2.d stavku 4. Direktive 89/665. Frogne, koji nije podnio zahtjev za predselekciju radi sudjelovanja u postupku javne nabave u vezi s prvotnim ugovorom, podnio je pritužbu Komisiji za pritužbe u području javne nabave (u daljnjem tekstu: Komisija za pritužbe). Ta je komisija prije odlučivanja o meritumu, odlukom od 10. prosinca 2010. odbila pritužbi priznati suspenzivni učinak. Spomenuta je nagodba sklopljena 17. prosinca 2010. Pritužba koju je Frogne podnio Komisiji za pritužbe odbijena je odlukom od 3. studenoga 2011. Pravno sredstvo koje je nakon te odluke podnio Frogne također je odbijeno odlukom Žalbenog suda u istočnoj regiji od 20. prosinca 2013.

Frogne je pokrenuo postupak pred Vrhovnim sudom, a tvrdio je da odgovor na pitanje treba li ugovor iz nagodbe koja se odnosi na prvotni ugovor o javnoj nabavi biti predmet postupka javne nabave ovisi isključivo o tome je li izmjena koja je njome unesena u prvotni ugovor o javnoj nabavi bitna. U predmetnom je slučaju izmjena bila bitna, bilo da je riječ o predmetu ugovora kako je izmijenjen ili njegovoj znatno smanjenoj vrijednosti, s obzirom na to da je izmijenjeni ugovor o javnoj nabavi mogao zainteresirati i manje poduzetnike. Osim toga, očitovanja ekonomske prirode, kao i zaštita položaja naručitelja, ne mogu se isticati kako bi se njima opravdala povreda načela jednakog postupanja i obveze transparentnosti.

Vrhovni sud postavlja pitanje o dosegu članka 2. Direktive 2004/18, osobito podrazumijevaju li načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti da javni naručitelj ne smije sklopiti nagodbu radi rješavanja poteškoća nastalih uslijed izvršenja ugovora o javnoj nabavi, a da automatski ne nastane obveza provođenja novog postupka javne nabave koja bi se odnosila na uvjete tog sporazuma. Taj sud smatra da se novi element u odnosu na situacije koje je Sud prethodno ispitivao nalazi u navedenim poteškoćama u provedbi, i u odnosu na koje je sporno mogu li se pripisati jednoj ili drugoj strani, te je, konačno, relevantno pitanje postoji li mogućnost sklapanja nagodbe radi rješavanja tih poteškoća, a da se ne mora organizirati novi postupak javne nabave. U tim je okolnostima Vrhovni sud odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 2. Direktive 2004/18[2], u vezi s presudama Suda od 19. lipnja 2008., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), i od 13. travnja 2010., Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182), tumačiti na način da sporazum o nagodbi, koji uvodi ograničenja i izmjene usluga koje treba pružiti prema prvobitnom sporazumu stranaka, u okviru ugovora za koji je prethodno provedena javna nabava i uzajamnog sporazuma o odricanju od primjene pravnih sredstava u slučaju neizvršenja radi izbjegavanja naknadnog sudskog postupka, predstavlja ugovor koji sam po sebi iziskuje postupak javne nabave, u situaciji kada je ispunjenje izvornog ugovora postalo otežano?“

O prethodnom pitanju

Sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. Direktive 2004/18 tumačiti na način da, nakon dodjele ugovora o javnoj nabavi, u isti nije moguće unijeti bitnu izmjenu bez pokretanja novog postupka javne nabave čak i ako ta izmjena objektivno predstavlja vrstu sporazuma o nagodbi koji podrazumijeva uzajamna odricanja obiju strana radi rješavanja spora čiji je ishod neizvjestan, a koji je nastao uslijed poteškoća u izvršavanju tog ugovora.

Izmjena elemenata ugovora koja se sastoji od smanjenja opsega predmeta tog ugovora može kao posljedicu imati da on postane dostupan većem broju gospodarskih subjekata. Naime, u mjeri u kojoj je prvotni opseg tog ugovora bio takav da su samo neki poduzetnici mogli podnijeti prijavu ili ponudu, smanjenje opsega tog ugovora može ga učiniti predmetom interesa i manjih poduzetnika. Nadalje, s obzirom na to da minimalne razine sposobnosti koje se zahtijevaju za određeni ugovor o javnoj nabavi na temelju članka 44. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/18 moraju biti vezani uz predmet ugovora te biti razmjerni predmetu ugovora, smanjenje opsega predmeta tog ugovora može dovesti do proporcionalnog smanjenja razina sposobnosti koje se traže od natjecatelja i ponuditelja. Načelno, bitna izmjena ugovora o javnoj nabavi nakon njegove dodjele ne može se obaviti dogovorom između javnog naručitelja i odabranog ponuditelja, nego se treba provesti novi postupak javne nabave koji se odnosi na tako izmijenjen ugovor. Drugačije bi bilo jedino da je ta izmjena bila predviđena odredbama prvotnog ugovora. Međutim, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da, sukladno analizi Žalbenog suda u istočnoj regiji na koju se poziva Vrhovni sud, posebnost situacije u glavnom postupku leži u činjenici da izmjena ugovora, koja je ocijenjena bitnom, nije proizašla iz volje ugovornih strana da ponovno ugovore bitne odredbe ugovora koje su ih prvotno obvezivale, nego iz objektivnih poteškoća s neizvjesnim posljedicama do kojih je došlo u okviru izvršavanja tog ugovora, a o kojima su određene zainteresirane osobe koje su podnijele očitovanja Sudu istaknule da je neizvjesnost postojala i u odnosu na složene ugovore, poput ugovora koji su podrazumijevali razvoj informatičkih sustava, kao u predmetnom slučaju. Ni bitna izmjena odredaba ugovora o javnoj nabavi koja nije bila motivirana namjerom javnog naručitelja i odabranog ponuditelja da ponovno ugovore odredbe ugovora, nego njihovom namjerom da postignu nagodbu u odnosu na objektivne poteškoće do kojih je došlo u okviru izvršavanja tog ugovora, ni objektivna neizvjesnost određenih izvršenja ugovornih obveza ne mogu opravdati da je o toj izmjeni odlučeno a da nije poštovano načelo jednakog postupanja koje se mora primjenjivati na sve gospodarske subjekte koji su potencijalno zainteresirani za ugovor o javnoj nabavi.

Kad je riječ o objektivnoj neizvjesnosti određenih izvršenja obveza koje mogu biti predmet ugovora o javnoj nabavi, sukladno članku 31. Direktive 2004/18, javni naručitelji mogu sklopiti ugovor o javnoj nabavi sporazumno, odnosno ugovaranjem odredaba ugovora s odabranim gospodarskim subjektom bez prethodne objave poziva na nadmetanje u različitim slučajevima, od kojih mnogi imaju obilježje neizvjesnosti određenih okolnosti. Međutim, kao što proizlazi iz teksta zadnje rečenice članka 28. druge alineje te direktive, samo posebni slučajevi i okolnosti izričito navedeni u tom članku 31. mogu dovesti do njegove primjene, tako da navođenje tih iznimki treba smatrati taksativnim. Ne čini se da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku odgovara nekom od tih slučajeva.

Nadalje, sama činjenica da se, zbog svojeg predmeta, određeni ugovori o javnoj nabavi mogu smatrati neizvjesnima čini predvidljivom opasnost od nastanka poteškoća u fazi izvršenja. Stoga, za takav ugovor javni naručitelj treba ne samo provesti najprikladnije postupke javne nabave, nego i pažljivo definirati predmet tog ugovora. Nadalje, javni naručitelj može zadržati mogućnost da unese određene, čak i bitne, izmjene u ugovor o javnoj nabavi, nakon njegove dodjele, pod uvjetom da ih je predvidio u dokumentaciji mjerodavnoj u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavi. Naime, iako poštovanje načela jednakog postupanja i obveze transparentnosti mora biti zajamčeno i u odnosu na specifične ugovore o javnoj nabavi, to ne sprječava da se uzmu u obzir posebnosti tih ugovora. Taj pravni imperativ i tu konkretnu nužnost moguće je pomiriti, s jedne strane, strogim poštovanjem uvjeta ugovora o javnoj nabavi kako su određeni u dokumentaciji mjerodavnoj za postupak javne nabave sve do završetka faze izvršenja tog ugovora, ali i, s druge strane, mogućnošću izričitog predviđanja u toj dokumentaciji, mogućnosti za javnog naručitelja da prilagodi određene, čak i bitne, uvjete tom ugovoru o javnoj nabavi nakon njegove dodjele. Izričitim predviđanjem te mogućnosti i određivanjem načina njezine primjene u toj dokumentaciji, javni naručitelj jamči da svi gospodarski subjekti koji imaju interes za sudjelovanje u tom postupku javne nabave o njoj od početka budu obaviješteni i stoga budu u ravnopravnom položaju u trenutku oblikovanja svoje ponude. Naprotiv, u slučaju da to ne bude predviđeno u dokumentaciji o nabavi, nužnost da se u odnosu na konkretan ugovor o javnoj nabavi primjene isti uvjeti na sve gospodarske subjekte zahtijeva, u slučaju bitne izmjene tog ugovora, provođenje novog postupka javne nabave.

Konačno, sve navedeno ne utječe na moguće posljedice obavijesti u slučaju dobrovoljne ex ante transparentnosti koja je objavljena u okviru javne nabave u glavnom postupku.

S obzirom na sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 2. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da, nakon dodjele ugovora o javnoj nabavi, u isti nije moguće unijeti bitnu izmjenu bez pokretanja novog postupka javne nabave čak i ako ta izmjena objektivno predstavlja vrstu sporazuma o nagodbi koji podrazumijeva uzajamna odricanja obiju strana radi rješavanja spora čiji je ishod neizvjestan, a koji je nastao uslijed poteškoća u izvršavanju tog ugovora. Drugačije bi bilo samo u slučaju da je u dokumentaciji za tu nabavu predviđena mogućnost prilagodbe određenih, čak i bitnih, uvjeta ugovora o javnoj nabavi nakon njegove dodjele i da su određeni načini primjene te mogućnosti.

[1] Presuda od 7. rujna 2016., ECLI:EU:C:2016:634.

[2] Članak 2. „Načela sklapanja ugovora“: „Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.“