Sud Europske unije donio je dana 2. lipnja 2016. presudu u predmetu C-27/15 povodom zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Vijeće za upravne sudove regije Sicilije, Italija), a koji se odnosi na tumačenje članaka 47. i 48. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama kao i načela prava Unije u području javne nabave. Zahtjev je upućen u okviru spora između Pippa Pizza, u svojstvu vlasnika poduzeća Pizzo i zastupnika privremenog udruženja poduzetnika uspostavljenog s poduzećem Onofaro Antonino (u daljnjem tekstu: Pizzo), i CRGT-a Srl.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Tijekom studenoga 2012. Autorità Portuale di Messina (lučka uprava u Messini, Italija; u daljnjem tekstu: Autorità) pokrenula je otvoreni postupak javne nabave na europskoj razini za četverogodišnje pružanje usluge upravljanja otpadom i ostacima proizišlima s brodova koji pristaju u području teritorijalne nadležnosti lučke uprave u Messini. Tom uslugom ranije je upravljao CRGT. U postupku nabave zaprimljene su četiri ponude, a dana 4. lipnja 2013. CRGT, koji je potpisao ugovor o korištenju sposobnosti s RIAL-om Srl, i još dva ponuditelja doznali su da su isključeni iz postupka jer Autorità di vigilanza dei contratti pubblici (nadzorno tijelo za javnu nabavu, u daljnjem tekstu: AVCP) nisu isplatili doprinos predviđen Zakonom br. 266/2005. Ugovor je stoga dodijeljen Pizzu, jedinom ponuditelju koji je ostao u razmatranju.
CRGT je pred Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (regionalni upravni sud Sicilije, Italija) podnio tužbu za poništenje te odluke o isključenju iz postupka i za naknadu štete pretrpljene zbog tog isključenja. Pizzo je podnio protutužbu u kojoj je tvrdio da je CRGT trebao biti isključen iz tog postupka zato što je propustio podnijeti dva različita bankovna izvatka kako bi dokazao svoju ekonomsku i financijsku sposobnost. Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (regionalni upravni sud Sicilije) odlučio je da je CRGT-ova tužba dopuštena i osnovana te da je to društvo pogrešno isključeno iz predmetnog postupka javne nabave. Smatrao je kako dokumentacija koja se odnosi na taj postupak nije predviđala da poduzetnici podnositelji obvezno plaćaju doprinos AVCP-u jer se plaćanje tog doprinosa, predviđenog Zakonom br. 266/2005, izričito odnosilo samo na ugovore o javnim radovima, a ne i o uslugama. Nadalje, taj je sud pojasnio da činjenica da se poduzetnicima koji se natječu za dodjelu ugovora o uslugama nameće plaćanje tog doprinosa dovodi do širokog tumačenja, s jedne strane, Zakona br. 266/2005 od strane AVCP-a i, s druge strane, upravne prakse prema kojoj nužnost tog uvjeta plaćanja podrazumijeva, putem mehanizma automatskog popunjavanja praznina u upravnim aktima, da se svi poduzetnici koji se natječu za dodjelu ugovora o javnoj nabavi podvrgavaju plaćanju tog doprinosa. Osim toga, Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (regionalni upravni sud Sicilije) odbio je Pizzovu protutužbu, navodeći da se CRGT, kao što je to u stvari i učinio, mogao u svoju korist pozvati na ekonomsku i financijsku sposobnost trećeg poduzetnika s kojim je sklopio ugovor u tu svrhu. Pizzo je uložio žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev. U tim je okolnostima Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Vijeće za upravne sudove regije Sicilije, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu prethodna pitanja.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članke 47. i 48. Direktive 2004/18 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji dopušta gospodarskom subjektu da se oslanja na sposobnosti jednog ili više trećih subjekata radi zadovoljavanja minimalnih uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave koje taj subjekt samo djelomično ispunjava.
Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 izričito predviđaju, gotovo istim riječima, da se „gospodarski subjekt može […] osloniti na sposobnost drugih subjekata“ radi utvrđivanja da ispunjava uvjete u pogledu ekonomske i financijske sposobnosti kao i tehničkih i profesionalnih sposobnosti, kako se zahtijevaju u predmetnom postupku javne nabave. Sud je ocijenio da pravo Unije ne zahtijeva da osoba koja želi sklopiti ugovor s naručiteljem može neposredno pružiti ugovorenu uslugu pomoću vlastitih resursa kako bi je se moglo kvalificirati kao gospodarski subjekt koji ispunjava uvjete za sudjelovanje u postupku nadmetanja. U tom kontekstu, Sud je smatrao da članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 ne propisuju nikakvu zabranu s obzirom na mogućnost da se natjecatelj ili ponuditelj povrh vlastitih sposobnosti pozovu na sposobnosti jednog ili više trećih subjekata kako bi ispunili kriterije koje je odredio javni naručitelj. Prema istoj sudskoj praksi, te odredbe priznaju svakom gospodarskom subjektu da se za određeni ugovor može osloniti na sposobnost drugih subjekata, „bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog odnosa“, pod uvjetom da se javnom naručitelju dokaže da će ponuditelj imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora.
Stoga treba zaključiti da Direktiva 2004/18 dopušta kumuliranje sposobnosti više gospodarskih subjekata radi ispunjenja minimalnih zahtjeva sposobnosti koje je utvrdio javni naručitelj pod uvjetom da mu natjecatelj ili ponuditelj koji se oslanja na sposobnosti jednog ili više drugih subjekata dokaže da će stvarno raspolagati njihovim resursima, a koji su nužni za izvršenje ugovora. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se prema Pizzovu mišljenju CRGT nije mogao oslanjati na sposobnosti drugog subjekta radi zadovoljavanja kriterija za dodjelu ugovora u pitanju u glavnom postupku. Međutim, iz članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 proizlazi da izričito predviđaju mogućnost da se ponuditelj poziva na sposobnosti drugih subjekata. Na sudu koji je uputio zahtjev je, međutim, da provjeri je li u pozivu na nadmetanje i dokumentaciji za nadmetanje u predmetnom postupku javne nabave bila izričito predviđena minimalna razina sposobnosti koju jedan gospodarski subjekt mora dosegnuti, vodeći računa o posebnostima usluga koje su predmet tog ugovora. Što se tiče Pizzova argumenta koji se temelji na tome da je CRGT morao dokazati svoju ekonomsku i financijsku sposobnost podnošenjem izvadaka od najmanje dviju bankarskih ustanova, valja navesti da bi isključivanje mogućnosti da poduzetnik koji se poziva na sposobnosti trećeg poduzetnika koristi bankovni izvadak potonjeg očito lišilo svakog korisnog učinka mogućnost pozivanja na sposobnosti trećih koju nude članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18. Te odredbe zbog toga treba tumačiti na način da se gospodarski subjekti za konkretan postupak javne nabave mogu pozivati na sposobnosti drugih subjekata, uključujući korištenjem njihovih bankovnih izvadaka.Stoga je Sud na prvo pitanje odgovorio da članke 47. i 48. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje dopušta gospodarskom subjektu da se oslanja na sposobnosti jednog ili više trećih subjekata radi zadovoljavanja minimalnih uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave koje taj subjekt samo djelomično ispunjava.
Drugo pitanje
Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti tumačiti na način da im se protivi isključenje gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave zbog toga što nije zadovoljio obvezu koja ne proizlazi izričito iz dokumentacije vezane uz taj postupak ili iz nacionalnog zakona na snazi, nego iz tumačenja tog zakona kao i iz mehanizma popunjavanja praznina u toj dokumentaciji od nacionalnih upravnih tijela ili sudova. U tom pogledu valja podsjetiti da, s jedne strane, načelo jednakosti postupanja nameće da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve ponuditelje. S druge strane, obveza transparentnosti, koja iz toga neposredno proizlazi, ima za cilj jamčiti odsutnost rizika protekcionizma i proizvoljnosti javnog naručitelja. Ta obveza podrazumijeva da su svi uvjeti i oblici postupka sklapanja ugovora oblikovani u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje na jasan, precizan i jednoznačan način, tako da, kao prvo, omogućuju svim razumno obaviještenim i prosječno pažljivim ponuditeljima da razumiju njihov točan doseg i protumače ih na isti način i, kao drugo, omoguće javnom naručitelju stvarnu provjeru odgovaraju li ponude ponuditeljâ kriterijima koji uređuju ugovor o kojem je riječ. Sud je također presudio da načela transparentnosti i jednakog postupanja koja uređuju sve postupke javne nabave zahtijevaju da su materijalni i formalni uvjeti za sudjelovanje u postupku prethodno jasno definirani i javno objavljeni, osobito obveze koje terete ponuditelje, kako bi oni točno mogli poznavati uvjete natječaja i biti sigurni da isti zahtjevi vrijede za sve natjecatelje. Nadalje, iz dijela koji se odnosi na „Poziv na nadmetanje“, točke 17. Priloga VII. A Direktivi 2004/18 koji se odnosi na podatke koji moraju biti uključeni u poziv na nadmetanje, proizlazi da „kriteriji odabira vezani uz osobnu situaciju gospodarskih subjekata koja može uzrokovati njihovo isključenje“ iz postupka javne nabave moraju biti navedeni u pozivu na nadmetanje. Prema tome, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, na temelju članka 2. Direktive 2004/18, javni naručitelj je obvezan strogo se pridržavati kriterija koje je sam postavio. Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da dokumentacija vezana uz predmetni postupak javne nabave nije izričito predviđala obvezu ponuditelja da uplati doprinos AVCP-u, pod prijetnjom isključenja iz tog postupka. Postojanje takve obveze proizlazi iz AVCP-ova širokog tumačenja Zakona br. 266/2005 i iz nacionalne upravne sudske prakse. Naime, valja navesti da, iako članak 27. stavak 1. Direktive 2004/18 ne zahtijeva konkretno da su u dokumentaciji za nadmetanje detaljno navedene obveze vezane uz poreze, zaštitu okoliša, odredbe o zaštiti na radnom mjestu i radne uvjete koje su na snazi u državi članici, te obveze – za razliku od doprinosa koji je u pitanju u glavnom postupku – ne podrazumijevaju automatsko isključivanje iz postupka na razini dopuštenosti ponude. Navedeni članak 27. ne može se tumačiti na način da dopušta javnim naručiteljima da derogiraju od stroge obveze pridržavanja kriterija koje su sami postavili, uzimajući u obzir načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti koja iz toga neposredno proizlazi, a kojima su podvrgnuti na temelju članka 2. Direktive 2004/18. Međutim, u predmetu u glavnom postupku navodna obveza plaćanja doprinosa AVCP-u može se utvrditi samo na temelju međuodnosa između Zakona o financijama za 2006., prakse odlučivanja AVCP-a i talijanske upravne sudske prakse u primjeni i tumačenju Zakona br. 266/2005. Uvjet koji uređuje pravo sudjelovanja u postupku javne nabave, a koji proizlazi iz tumačenja nacionalnog prava i prakse tijela, poput onog u glavnom postupku, osobito je nepovoljan za ponuditelje sa sjedištem u drugim državama članicama jer se njihova razina poznavanja nacionalnog prava i njegova tumačenja ne može usporediti s onom nacionalnih ponuditelja. Međutim, u slučaju poput predmeta u glavnom postupku – u kojem uvjet sudjelovanja u postupku javne nabave, pod prijetnjom isključenja iz tog postupka, nije izričito predviđen u ugovornim dokumentima i u kojem se taj uvjet može utvrditi samo prema tumačenju nacionalnog prava u sudskoj praksi – javni naručitelj može isključenom ponuditelju odrediti dostatan rok za ispravak tog propusta.
Stoga je Sud na drugo pitanje odgovorio da načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti treba tumačiti na način da im se protivi isključenje gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave zbog toga što nije zadovoljio obvezu koja ne proizlazi izričito iz dokumentacije vezane uz taj postupak ili iz nacionalnog zakona na snazi, nego iz tumačenja tog zakona i te dokumentacije kao i iz popunjavanja njezinih praznina od nacionalnih upravnih tijela ili sudova. U tim okolnostima, načela jednakog postupanja i proporcionalnosti treba tumačiti na način da im se ne protivi to da se gospodarskom subjektu dopusti popraviti svoju situaciju i ispuniti navedenu obvezu u roku koji odredi javni naručitelj.
