PrintFriendlyPrintEmailFacebookTwitterLinkedIn

Sud Europske unije donio je dana 14. srpnja. 2016. presudu C – 6/15[1] temeljem zahtjeva koji je upućen u okviru spora između društva TNS Dimarso NV (u daljnjem tekstu: Dimarso) i Vlaams Gewesta (Flamanska regija) u vezi s pravilnošću metode ocjenjivanja podnesenih ponuda u sklopu postupka javne nabave usluga koji je to tijelo pokrenulo.

Flamanska regija pokrenula je u 2012. postupak javne nabave radi sklapanja ugovora o isporuci usluga radi izrade sveobuhvatne studije o stanovanju i korisnicima stambenih jedinica u Flandriji. Procijenjena vrijednost predmeta nabave iznosila je 1 400 000 eura s porezom na dodanu vrijednost (PDV). Dokumentacija za nadmetanje u tom postupku navodila je sljedeća dva kriterija za dodjelu ugovora: „1) Kvaliteta ponude (50/100) – Kvaliteta pripreme, organizacije i izvršenja radova na terenu, unos i prva obrada podataka. Ponuđene usluge moraju biti opisane što je detaljnije moguće. Iz ponude mora biti jasno vidljivo da je ponuditelj sposoban preuzeti kompletan predmet nabave (minimalno 7000 jedinica u uzorku/maksimalno 10 000 jedinica u uzorku) u predviđenom roku izvršenja od 12 mjeseci; 2) Cijena (50/100) Trošak izvršenja ugovora za osnovni uzorak (7000 jedinica u uzorku) i trošak po segmentima od 500 dodatnih adresa stavljenih na raspolaganje (uključujući PDV).“

Četiri ponuditelja podnijela su ponude koje su ispunjavale minimalne zahtjeve u pogledu tehničke sposobnosti. Način ocjenjivanja ponuda prikazan je u izvješću o dodjeli ugovora na sljedeći način: „Ponude su najprije ispitane i ocijenjene na temelju kriterija ‚kvalitete’. Svakoj ponudi u tom pogledu jednoglasno je dodijeljena određena ocjena (vrlo dobar – dovoljan – nedovoljan). Zatim je primijenjen kriterij cijene. Na temelju tih ocjena, na kraju je utvrđen konačni poredak.“ Iz izvješća o dodjeli proizlazi da su u pogledu prvog kriterija, to jest kvalitete ponuda, Dimarso i druga dva ponuditelja dobili ocjenu „vrlo dobar“ i da je četvrti ponuditelj dobio ocjenu „nedovoljan“. Kad je riječ o drugom kriteriju, odnosno cijeni, u izvješću o dodjeli navedeno je sljedeće: „Prikaz: Donji prikaz preuzima cijenu za, s jedne strane, izvršenje osnovnog ugovora (7000 jedinica u uzorku) i, s druge strane, izvršenje razgovora obavljenih po segmentima od 500 (PDV uključen u cijenu):

Ponuda Kriterij 2(a) – Cijena (PDV uključen) osnovni uzorak (N=7000) Kriterij 2(b) – Cijena (PDV uključen) segment od 500 dodatnih uzoraka
[Dimarso] 987 360,00 (eura) 69 575,00 (eura)
Ipsos Belgium NV 913 570,00 (eura) 55 457,00 (eura)
New Information & Data NV 842 607,70 (eura) 53 240,00 (eura)
Significant GfK NV 975 520,15 (eura) 57 765,40 (eura)“

Na temelju tih dvaju kriterija konačni poredak ponuditelja u izvješću o dodjeli bio je sljedeći:

„Poredak Ponuda Kriterij 1 Kriterij 2(a) Kriterij 2(b)
1 Ipsos Belgium NV vrlo dobar 913 570,00 (eura) 55 457,00 (eura)
2 Significant GfK NV vrlo dobar 975 520,15 (eura) 57 765,40 (eura)
3 [Dimarso] vrlo dobar 987 360,00 (eura) 69 575,00 (eura)
4 New Information & Data NV nedovoljan 842 607,70 (eura) 53 240,00 (eura)“

 

Ugovor je dodijeljen Ipsos Belgiumu. Dimarso je podnio tužbu radi poništenja te odluke. Tužitelj tvrdi da su se u pobijanoj odluci ponude ispitale na temelju ponderiranja „vrlo dobar – dovoljan – nedovoljan“ koje nije bilo navedeno u dokumentaciji za nadmetanje u pogledu kriterija kvalitete ponuda i na temelju sastavnih elemenata „cijene“ navedenih u odnosu na kriterij cijene a da se nisu proveli odgovarajuće ispitivanje, usporedba i konačna ocjena ponuda uzimajući u obzir kriterije za dodjelu koji su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje, uključujući ponderiranje ponderom 50/100 svakog pojedinog kriterija za dodjelu koji se navodi u pozivu na nadmetanje.

Sudu je postavljeno sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 53. stavak 2. Direktive 2004/18 […] sam za sebe i u vezi s opsegom europskih pravnih načela jednakosti i transparentnosti u području javne nabave tumačiti na način da javni naručitelj, u slučaju kada se ugovor o javnoj nabavi dodjeljuje ponuditelju koji je sa stajališta toga tijela dao ekonomski najpovoljniju ponudu, uvijek mora unaprijed odrediti i navesti u pozivu ili dokumentaciji za nadmetanje metodu ocjenjivanja ili pravila ponderiranja – bez obzira na njihovu predvidljivost, uobičajenost ili opseg – na temelju kojih će se ocjenjivati ponude prema kriterijima ili potkriterijima za dodjelu ili da se, ako ne postoji takva opća obveza, ona ipak primjenjuje u određenim okolnostima, kao što su, među ostalim, opseg, nedostatak predvidljivosti ili neuobičajenost tih pravila o ponderiranju?“

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja istaknuti da u slučaju da javni naručitelj odluči dodijeliti ugovor ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, člankom 53. stavkom 2. Direktive 2004/18 određeno je da on u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje mora navesti relativni značaj koji pridaje svakom pojedinom kriteriju izabranom da odredi ekonomski najpovoljniju ponudu. Ti se značaji mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom. Ako, prema mišljenju javnog naručitelja, određivanje značaja nije moguće iz dokazivih razloga, javni naručitelj navodi u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje ili, u slučaju natjecateljskog dijaloga, u opisnoj dokumentaciji, kriterije poredane od najvažnijeg prema najmanje važnom. Tim se zahtjevima nastoji omogućiti ponuditeljima da budu razumno informirani o kriterijima i postupcima koji će se primjenjivati u pronalaženju ekonomski najpovoljnije ponude. Nadalje, njima su iskazane obveze javnih naručitelja propisane člankom 2. te direktive, u skladu s kojim se oni prema gospodarskim subjektima trebaju ponašati jednako i nediskriminirajuće i djelovati na transparentan način.

U skladu sa stalnom sudskom praksom, načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti znače, među ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni i u trenutku kada pripremaju svoje ponude i u trenutku kada ih javni naručitelj ocjenjuje. Tako je Sud presudio da predmet i kriteriji dodjele ugovora o javnoj nabavi moraju biti jasno utvrđeni od početka provedbe postupka javne nabave i da javni naručitelj ne može primijeniti, za kriterije dodjele, potkriterije koje prethodno nije stavio na znanje ponuditeljima. Također, javni naručitelj tijekom cijelog postupka mora na jednak način tumačiti kriterije dodjele. Ti se zahtjevi načelno primjenjuju mutatis mutandis na obvezu javnih naručitelja da u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje navedu „relativni značaj“ svakog kriterija dodjele. Javni naručitelj načelno ne može primijeniti pravila ponderiranja koja prethodno nije stavio na znanje ponuditeljima. Značaj svakog kriterija dodjele mora biti jasno utvrđen od početka postupka nabave omogućujući tako ponuditeljima da objektivno utvrde stvarnu važnost koju ima jedan kriterij dodjele u odnosu na drugi prilikom njihova kasnijeg ocjenjivanja od strane javnog naručitelja. Isto tako, relativni značaj svakog kriterija dodjele ne smije se mijenjati tijekom cijelog postupka.

Međutim, Sud je utvrdio da je moguće da javni naručitelj, nakon isteka roka za podnošenje ponuda, odredi koeficijente ponderiranja potkriterija koji u biti odgovaraju kriterijima s kojima su ponuditelji prethodno bili upoznati, pod tri uvjeta, odnosno da to ex post određivanje, na prvom mjestu, ne mijenja kriterije za dodjelu ugovora kako su određeni u dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na nadmetanje, na drugom mjestu, ne sadržava elemente koji bi utjecali na sastavljanje ponuda da su bili poznati u trenutku njihova sastavljanja i, na trećem mjestu, da nije odabrano na način da uključuje elemente koji mogu dovesti do diskriminacije jednog od ponuditelja. Međutim, ni članak 53. stavak 2. Direktive 2004/18 ni bilo koja njezina druga odredba ne propisuju obvezu javnog naručitelja da potencijalnim ponuditeljima, objavom u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje, stavi na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude s obzirom na kriterije dodjele ugovora i njihov relativni značaj prethodno određen u predmetnoj dokumentaciji za nadmetanje. Takva opća obveza ne proizlazi ni iz sudske prakse Suda. Naime, Sud je utvrdio da ocjenjivački odbor mora imati na raspolaganju određenu slobodu u izvršavanju svoje zadaće pa on tako može, ne mijenjajući kriterije dodjele ugovora određene u dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na nadmetanje, organizirati vlastiti rad ispitivanja i analiziranja podnesenih ponuda. Ta je sloboda tako opravdana praktičnim razlozima. Javni naručitelj mora moći prilagoditi okolnostima slučaja metodu ocjenjivanja koju primjenjuje kako bi ocijenio i razvrstao ponude.

Sukladno načelima koja se primjenjuju na provedbu postupaka nabave propisanima u članku 2. Direktive 2004/18 i kako bi se izbjegao bilo kakav rizik protekcionizma, metoda ocjenjivanja koju primjenjuje javni naručitelj kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude ne može se načelno odrediti nakon otvaranja ponuda od strane javnog naručitelja. Međutim, u slučaju da određivanje te metode nije moguće zbog dokazivih razloga prije tog otvaranja, kako ističe belgijska vlada, javnom naručitelju se ne može prigovoriti da ju je odredio tek nakon što je on, ili njegov ocjenjivački odbor, saznao sadržaj tih ponuda. Određivanje javnog naručitelja metode ocjenjivanja nakon objave poziva na nadmetanje ili dokumentacije za nadmetanje ne može imati kao učinak izmjenu kriterija dodjele ni njihova relativnog značaja.

Stoga,  proizlazi da na prethodno pitanje valja odgovoriti tako da članak 53. stavak 2. Direktive 2004/18, uzimajući u obzir načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti koja je posljedica tog načela, treba tumačiti na način da, u slučaju ugovora o javnoj nabavi usluga koji treba dodijeliti u skladu s kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude sa stajališta javnog naručitelja, javni naručitelj ne mora potencijalnim ponuditeljima u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje koji se odnose na predmetni ugovor staviti na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude. Međutim, ta metoda ne može imati za posljedicu izmjenu kriterija dodjele i njihova relativnog značaja.

[1] ECLI:EU:C:2016:555, puni naziv predmeta je: TNS Dimarso NV protiv Vlaams Gewest. Presuda je dostupna na: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-6/15