Hrvatski Sabor je 09.12.2016. godine usvojio Zakon o javnoj nabavi koji je objavljen u Narodnim novinama br. 120 od 21.12.2016. te je stupio na snagu 01.01.2017., osim članka 284. stavaka 4. i 5. koji su stupili na snagu 01.07.2017., članka 261. koji je stupio na snagu 18.04.2018. i članka 269. koji stupa na snagu 18.10.2018. Novim se Zakonom uvodi niz promjena u sustavu javne nabave te u ovom članku dajemo kratki prikaz instituta koji je doživio velike promjene u odnosu na dosadašnje zakonodavno uređenje, a to je oslanjanje na sposobnost drugih gospodarskih subjekata.
Kriteriji za odabir (uvjeti sposobnosti) gospodarskog subjekta i način dokazivanja
ZJN 2016 uvodi novi termin „kriteriji za odabir gospodarskog subjekta“ pod kojima podrazumijeva uvjete sposobnosti.
Sukladno članku 256. ZJN 2016, kriteriji za odabir gospodarskog subjekta u postupku javne nabave mogu se odnositi na:
- sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti
- ekonomsku i financijsku sposobnost
- tehničku i stručnu sposobnost.
Javni naručitelj smije kao uvjete sposobnosti gospodarskog subjekta u postupku javne nabave odrediti samo naprijed navedene kriterije za odabir i to u skladu s odredbama ZJN 2016.
Prilikom određivanja kriterija za odabir javni naručitelj smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi. Svi uvjeti sposobnosti moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjerni predmetu nabave, odnosno grupi predmeta nabave ako je predmet podijeljen na grupe.
Ako javni naručitelj koristi kriterije za odabir, obvezan je u obavijesti o nadmetanju odrediti potrebne minimalne razine sposobnosti i odgovarajuće načine njihova dokazivanja.
Oslanjanje na sposobnost drugih subjekata
Institut oslanjanja na sposobnost drugih subjekata doživio je značajne promjene u odnosu na prethodno zakonodavno uređenje. Iako i dalje postoji mogućnost da se gospodarski subjekt u postupku javne nabave radi dokazivanja ekonomske i financijske te tehničke i stručne sposobnosti osloni na sposobnost drugih subjekata[1], bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog odnosa[2], više neće biti dovoljno samo priložiti tuđi dokaz sposobnosti i izjavu kojom se resurs daje na raspolaganje, već će subjekti na čiju se sposobnost oslanja, u nekim slučajevima, morati sudjelovati u izvršavanju ugovora, biti solidarno odgovorni te će se u odnosu na njih morati dokazivati ne postojanje obveznih osnova za isključenje. Ako krenemo analizirati navedeno, dolazimo do zaključka da je moguće u postupku javne nabave, bez obveze ulaženja u zajednicu ponuditelja ili angažiranja podugovaratelja, sposobnost dokazati oslanjajući se na sposobnost bilo kojeg subjekta na tržištu koji ima „nedostajuću“ sposobnost. Uvjet je da ponuditelj dokaže naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse za izvršenje ugovora, a ZJN 2016 kao primjer dokaza navodi prihvaćanje obveze drugih subjekata da će mu te resurse staviti na raspolaganje. ZJN 2016 ne govori o tome koji je to prihvatljiv način da drugi subjekt preuzme obvezu, u kojoj formi se treba dati, koji bi bio prihvatljiv sadržaj dokaza i sl.
Prema praksi DKOM-a prilikom dostave dokaza ponuditelja da će imati na raspolaganju potrebne resurse za izvršenje ugovora, ponuditelj mora biti oprezan i voditi računa o sadržaju samog dokumenta koji dostavlja kao dokaz raspoloživosti. U Rješenju KLASA: UP/II-034-02/17-01/483 od 23.08.2017. DKOM je zauzela stav da, ako se ponuditelj u ponudi oslanja na tehničku i stručnu sposobnost te kao dokaz u ponudi dostavi izjavu o raspoloživosti resursa u kojoj se navodi da je ista izdana u svrhu dokazivanja ekonomske i financijske sposobnosti i da se u druge svrhe ne smije koristiti, isto nije u skladu s ZJN 2016. Naime, u izjavi je izrijekom navedeno da se ista daje isključivo u svrhu dokazivanja uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti te da se ne smije koristiti u druge svrhe. Dakle, s obzirom na navedeni izričaj izjave u smislu da se ista ne smije koristi niti u jedne druge svrhe osim u svrhu dokazivanja ekonomske i financijske sposobnosti, utvrđeno je da se ponuditelj istom izjavom nije smio koristiti za dokazivanje tehničke i stručne sposobnosti.
Prema novom zakonodavnom uređenju, u slučaju kada se gospodarski subjekt oslanja na tuđe obrazovne i stručne kvalifikacije iz članka 268. stavak 1. točka 8. ZJN 2016 ili relevantno stručno iskustvo, subjekti na čiju se sposobnost oslanja zaista će morati izvoditi radove ili pružati usluge za koje se sposobnost traži.
ZJN 2016 govori o obrazovnim i stručnim kvalifikacijama pružatelja usluge ili izvođača radova ili njihova rukovodećeg osoblja te smo mišljenja da se ovo odnosi na stručnjake te njihove obrazovne i stručne kvalifikacije, pa će, u slučaju da se gospodarski subjekt osloni na stručnjake drugog subjekta, ti stručnjaci zaista morati sudjelovati u izvršavanju ugovora. Glede obrazovnih i stručnih kvalifikacija osoblja koje ponuditelj mora imati na raspolaganju u praksi je bilo sporno da li u situaciji kada ponuditelj namjerava angažirati stručnjake kao fizičke osobe-pojedince koji nemaju pravni entitet za nuđenje radova i usluga odnosno roba na tržištu ponuditelji moraju ispunjavati zaseban ESPD obrazac za fizičke osobe-pojedince. Praksom DKOM-a, Rješenje KLASA: UP/II-034-02/17-01/902, od 08.02.2018., riješeno je navedeno pitanje i zauzet stav prema kojem, ako je iz ESPD obrasca svakog člana zajednice ponuditelja i izjava predloženih stručnjaka o ekskluzivnosti i dostupnosti radi dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti u dijelu obrazovne i stručne kvalifikacije razvidno da se ponuditelj ne oslanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta, tada ponuditelj u ESPD obrascu nije bio dužan navesti da se oslanja na sposobnost drugih gospodarskih subjekta niti su gospodarski subjekti kod kojih su stručnjaci trenutno zaposleni bili dužni dostaviti ESPD obrazac za sebe, kao niti izjavu o davanju resursa na raspolaganje. Ovo iz razloga jer stručnjaci bez obzira kod kojeg poslodavca su trenutno zaposleni, u ovom postupku nisu resurs tih gospodarskih subjekata (poslodavaca) u smislu raspolaganja njima, već resurs ponuditelja, kojem su se u konkretnom slučaju svojom osobnom izjavom stavili na raspolaganje, dok dokazivanje načina raspoloživosti (primjerice ugovor o djelu i sl.) dokumentacijom o nabavi nije zahtijevano već je naprotiv kao dokaz tražena izjava ponuditelja kojom izjavljuje da raspolaže svim traženim ključnim stručnjacima koji su ili će biti ugovorno vezani za ponuditelja.
Osim navedenog, prema novom zakonodavnom uređenju, javni je naručitelj obvezan provjeriti ispunjavaju li drugi subjekti na čiju se sposobnost gospodarski subjekt oslanja relevantne kriterije za odabir gospodarskog subjekta te postoje li osnove za njihovo isključenje. Novina je i u tome što će javni naručitelj od gospodarskog subjekta zahtijevati da zamijeni subjekt na čiju se sposobnost oslonio radi dokazivanja kriterija za odabir ako, na temelju provjere, utvrdi da kod tog subjekta postoje osnove za isključenje ili da ne udovoljava relevantnim kriterijima za odabir gospodarskog subjekta.[3]
U primjeru iz prakse DKOM-a, Rješenje klasa: UP/II-034-02/17-01/583 od 03.10.2017. radilo se o situaciji da se odabrani ponuditelj u postupku nabave oslonio na subjekt X u vidu posuđivanja referenci, tehničkih stručnjaka i mehanizacije te subjekt Y u vidu posuđivanja mehanizacije. Zahtjevi iz dokumentacije o nabavi koji su se odnosili na sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti su bili da ponuditelj mora imati licenciju za radove izgradnje i održavanja šumske infrastrukture izdane od Hrvatske komore inženjera šumarstva i drvne tehnologije. Odabrani ponuditelj je dostavio ESPD i Izjave o ustupanju resursa za sve subjekte, a licenciju samo za sebe. Sporno je bilo da li je odabrani ponuditelj ispravno postupio. DKOM je prvenstveno potvrdila da bi takvo oslanjanje ponuditelja u postupku javne nabave bilo prihvatljivo u svrhu dokazivanja sposobnosti, odnosno ispunjavanja kriterija sposobnosti u smislu ZJN 2016, subjekt na koji se oslanja ponuditelj, u smislu članka 273. stavak 2. ZJN 2016, mora i izvoditi radove za koje se sposobnost traži. U smislu navedene odredbe, obzirom je gospodarski subjekt X obvezan izvoditi radove za koje je tražena određena sposobnost, odnosno određeno iskustvo, naručitelj je bio obvezan u odnosu na gospodarski subjekt X provjeriti ispunjava li navedeni gospodarski subjekt, na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja, relevantne kriterije za odabir gospodarskih subjekata sukladno pododjeljcima 1.-3. odjeljka C te postoje li osnove za njihovo isključenje. Dakle, naručitelj je u odnosu na traženje propisano dokumentacijom o nabavi za gospodarski subjekt X bio dužan provjeriti ispunjava li navedeni gospodarski subjekt relevantne kriterije za odabir gospodarskih subjekata, odnosno provjeriti traženu sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti u vidu tražene licencije iz dokumentacije o nabavi. Međutim, navedena obveza za naručitelja ne postoji u odnosu na gospodarski subjekt Y s obzirom da isti daje na raspolaganje resurse u vidu potrebne mehanizacije, i nije, u smislu odredbe članka 273. stavak 2. ZJN 2016 obvezan sudjelovati u izvršenju predmeta nabave.
ZJN 2016 donosi promjene i u slučajevima oslanjanja na tuđu ekonomsku i financijsku sposobnost te propisuje da ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnost drugih subjekata radi dokazivanja ispunjavanja kriterija ekonomske i financijske sposobnosti, javni naručitelj može zahtijevati njihovu solidarnu odgovornost za izvršenje ugovora.[4]
Osim toga, u slučaju ugovora o javnoj nabavi radova, ugovora o javnoj nabavi usluga ili ugovora o javnoj nabavi robe koji uključuju poslove postavljanja ili instalacije, javni naručitelj može zahtijevati da određene ključne zadatke, odnosno poslove obavlja izravno sam ponuditelj ili član zajednice ponuditelja.[5]
Uzimajući u obzir sve navedene odredbe ZJN 2016, u praksi se pojavilo pitanje mora li subjekt koji posuđuje reference ili stručnjake biti podugovaratelj? Da bi se mogao dati odgovor na postavljeno pitanje prvenstveno je potrebno poći od relevantnih odredbi i definicija iz ZJN 2016. Tako prema odredbi članka 3. stavak 1. točka 21. ZJN 2016 podugovaratelj je gospodarski subjekt koji za ugovaratelja isporučuje robu, pruža usluge ili izvodi radove koji su neposredno povezani s predmetom nabave. Kao što je prethodno navedeno, oslanjanje je moguće neovisno o pravnoj prirodi odnosa subjekata subjekti koji posuđuju navedene resurse moraju izvoditi radove ili pružati usluge za koje se ta sposobnost traži, te javni naručitelj ne smije zahtijevati od gospodarskih subjekata da dio ugovora o javnoj nabavi daju u podugovor ili da angažiraju određene podugovaratelje niti ih u tome ograničavati, osim ako posebnim propisom ili međunarodnim sporazumom nije drukčije određeno. Prema praksi DKOM-a i stavu zauzetom u Rješenju klasa: UP/II-034-02/17-01/655 od 30.10.2017. u postupku javne nabave odabrani ponuditelj se u pogledu obrazovnih i stručnih kvalifikacija oslonio na društvo X no niti jedan dio ugovora nije dan u podugovor društvu X. Budući je bilo je sporno mora li subjekt koji posuđuje reference ili stručnjake biti podugovaratelj, DKOM je istaknula da je prije svega važno napomenuti da su podugovaranje i oslanjanje na sposobnost drugih subjekata dva različita instituta te se u konkretnom slučaju radi o oslanjanju radi dokazivanja ispunjavanja kriterija tehničke i stručne sposobnosti koji je vezan uz obrazovne i stručne kvalifikacije tog tehničkog stručnjaka, budući da su iste i tražene u smislu certifikata ili uvjerenja sposobnosti za rad na bazama podataka. Iz navedenog, u smislu odredbe članka 273. stavak 2. ZJN 2016, proizlazi da je gospodarski subjekt, odnosno njegov stručnjak koji je osposobljen za rad na bazi podataka, radi izvršenja predmeta nabave dužan raditi ono za što je osposobljen, a što je traženo dokumentacijom o nabavi, no ne i da je ugovor o javnoj nabavi, u tom dijelu nužno dati u podugovor.
[1] Zajednica gospodarskih subjekata može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.
[2] Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnost drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse za izvršenje ugovora, primjerice prihvaćanjem obveze drugih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.
[3] V. čl. 275. ZJN 2016.
[4] V. čl. 276. ZJN 2016.
[5] V. čl. 278. ZJN 2016.
