Zakon o javnoj nabavi (Narodne Novine 120/2016 – dalje ZJN 2016) u članku 443. utvrđuje 24 prekršaja koja može počiniti Naručitelj i njegova odgovorna osoba.

Prekršajnopravna sankcija propisana ZJN 2016 koja se može izreći odnosno primijeniti prema počinitelju prekršaja je novčana kazna. Novčane kazne su za fizičke (odgovorne) osobe u rasponu do 10.000,00 kn do 50.000,00 kn (za djela u stavku 1. članka 443.) odnosno u rasponu od 5.000,00 kn do 20.000,00 kn (za djela u stavku 2. članka 443.)

Za podnošenje optužnih prijedloga temeljem članka 436. stavka 1. točke 7. ZJN 2016, ovlašteno je Središnje tijelo državne uprave za politiku javne nabave ( dalje Uprava za sustav javne nabave) što ga čini Ovlaštenim tužiteljem iz članka 109. Prekršajnog Zakona (Narodne Novine br. 107/2007, 39/2013, 157/2013, 110/2015).

Namjera ovog članka nije baviti se svim prekršajnim nego kako i sam naslov teme sugerira prekršajima gdje se kao počinitelj može pojaviti član stručnog povjerenstva.

Prije sveg treba odgovoriti na osnovno pitanje:

Je li član stručnog povjerenstva/specijalist javne nabave odgovorna osoba u Naručitelju?

ZJN 2016 u prekršajnim odredbama ne utvrđuje tko je odgovorna osoba, pa se u tom dijelu primjenjuju odredbe Prekršajnog zakona  koji u članku 61. između ostalog određuje:

Odgovorna osoba u smislu ovoga Zakona je fizička osoba koja vodi poslove pravne osobe ili joj je povjereno obavljanje određenih poslova iz područja djelovanja pravne osobe…“

Shodno praksi Prekršajnih sudova za utvrđivanje odgovornosti fizičke osobe  za određeni  prekršaj potrebno je nedvojbeno utvrditi subjektivnu ili kauzalnu odgovornost iste. Odnosno, potrebno je utvrditi da je baš ta konkretna fizička osoba svojim postupanjem, prilikom obavljanja poslova iz područja djelovanja pravne osobe, zaista počinila prekršaj ili da je objektivno odgovorna za  počinjeni prekršaj.

Dakle, odgovorna osoba je samo ona osoba za koju se može nedvojbeno utvrditi da osobno ili neposredno obavlja određene poslove unutar djelatnosti javnog naručitelja i da je u obavljanu tih poslova počinjen  prekršaj.

Kada na definiciju odgovorne osobe iz članka 61. Prekršajnog zakona primijenimo stavak 2. članka 187. ZJN 2016,  jasno je da članovima stručnog povjerenstava povjereno obavljanje određenih poslova iz područja djelovanja pravne osobe – provedba postupka javne nabave.

Slijedom navedenog odgovor na gore navedeno pitanje je:

Da, član stručnog povjerenstva/specijalist javne nabave je odgovorna osoba u Naručitelju, ali ne za sve prekršaje  propisane u članku 443. ZJN 2016.!

Prekršajna djela navedena u stavku 1. članka  443. ZJN 2016., većim dijelom predstavljaju poslove koji su u nadležnosti upravljačkih tijela unutar Naručitelja, osim ako prema internim aktima ili posebnim odlukama članu stručnog povjerenstva/specijalistu javne nabave nije povjereno obavljanje i tih poslova.

U uobičajenom unutarnjem ustroju Naručitelja gdje je odgovornost propisana općim i posebnim propisima, presumira se da su odgovorne osobe zakonski zastupnici. Navedene osobe bi morale u prekršajnom postupku dokazivati da nisu odgovorne osobe za prekršaje navedene u stavku 1. članka 443 ZJN točkama 1. do 12., odnosno, za ta djela podrazumijeva se da je odgovorna osoba zakonski zastupnik.

Iznimka je točka 8.. koja glasi „ako sklopi ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum s ponuditeljem kojeg je obvezno morao isključiti iz postupka javne nabave“

To je posebno prekršajno djelo koje može nastati kao posljedica barem dvije različite situacije.

  1. Zakonski zastupnik Naručitelja suprotno utvrđenjima i prijedlogu članova stručnog povjerenstva/specijalista javne nabave odlukom utvrđuje kao najbolju ponudu ponuditelja koje je trebao biti isključen i s njim potpisuje ugovor.
  2. Stručno povjerenstva/specijalisti javne nabave prelaze preko činjenice da moraju isključiti ponuditelja iz postupka javne nabave ali to ne učine nego predlože Naručitelju odabir istog i sklapanje ugovora.

Osim navedene dvije situacije moguć je i niz drugih kombinacija navedenih situacija, međutim ove dvije su najjasnije i u prvoj i u drugoj situaciji nesporno je tko je odgovorna osoba odnosno tko su odgovorne osobe i tko je počinio prekršaj.

Podnositelj optužnog prijedloga na temelju obavljenog Nadzora nad postupkom javne nabave i uvidom u dokumentaciju to može jednostavno utvrditi. Zbog ove mogućnosti Zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda mora imati sadržaj predviđen člankom 23.  Uredbe o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama (Narodne novine br 10/12 i 120/16), jer se tako jasno  razgraničava područje odgovornosti specijalista javen nabave od donositelja odluka. U slučaju neslaganja s postupanjem članova stručnog povjerenstva, treba odbiti potpisati zapisnik i sastaviti vlastitu bilješku i istu priložiti uz Zapisnik.

Gore navedena dvojba mogla bi se primijeniti i u djelima navedenim u točkama 4., 5., 6, . i 7. jer se od specijalista javne nabave očekuje da upozori Naručitelja na činjenicu da nisu ispunjeni zakonski preduvjeti za pokretanje određenog postupka, ali načelno odgovornost je ipak na čelniku naručitelja osim ako isti dokaže da je tako postupio prema prijedlogu specijalista javne nabave.

Ovdje je potrebno napomenuti da osim odgovorne osobe kao počinitelja prekršaja Prekršajni zakon odgovornim smatra i poticatelja i pomagatelja te u članku 24. određuje „Tko drugog s namjerom potakne na počinjenje prekršaja ili mu pomogne u njegovu počinjenju bit će kažnjen kao da ga je sam počinio, a za pomaganje se može i blaže kaznit“.

Budući granice odgovornosti u postupcima javne nabave nisu uvijek najjasnije pa činjenica da je određeni čelnik naručitelja utvrđen kao odgovorna osoba ne mora značiti da je specijalist javne nabave time oslobođen sumnje nego se može istim Optužnim prijedlogom okriviti kao pomagatelj, odnosno u obrnutoj situaciji čelnik Naručitelja se može okriviti kao poticatelj.

U odnosu na prekršajna djela sadržana u stavku 2. članka 443. točka 1., 2., 3., 5., 6., 7. i 8. ZJN 2016., presumira se da su odgovorne osobe zakonski zastupnik, predsjednik i/ili članovi uprave kao i za djela iz stavka 1. istog članka.

Međutim za prekršajna djela opisana u članku 443. stavku 2. točki 4., 9., 10., 11. i 12. ZJN 2016. važila bi presumpcija da je odgovorna osoba član stručnog povjerenstva/specijalist javne nabave.

Naime, navedena prekršajna djela su propuštanje pravodobnog slanja odgovarajuće obavijesti u EOJN-u a što bi bila obveza specijalista javne nabave a ne čelnika Naručitelja. Za specijalista javne nabave smatra se da poznaje sve odredbe zakona o javnoj nabavi kao i obveze koje iz njega proizlaze pa tako i rokove za objavu, Obavijesti iz članka 243. ZJN 2016, u EOJN-u.

Navedeno se temelji na pretpostavci o stečenom znaju specijalista javne nabave prilikom pohađanja specijalističkog programa izobrazbe u području javne nabave kao i zbog programa usavršavanja  koje pohađa sukladno važećem Pravilniku o izobrazbi u području javne nabave (Narodne Novine br. 6/12). Dakle, Naručitelj je uložio i ulaže značajna financijska sredstva u edukaciju specijalista javne nabave, a dodatno trpi i zbog odsustva radnika za vrijeme edukacije sve sa ciljem da bi se postupak javne nabave provodio sukladno Zakonu. Stoga je i opravdano takvog radnika smatrati odgovornim za počinjene propuste.

Prema javno dostupnim podacima ovlašteni tužitelj, Uprava za sustav javne nabave u  2015. godini podnijela je 4 optužna prijedloga, u 2014. godini podnijela je 24 optužna prijedloga, u 2013. godini pokrenula je 27 optužnih prijedloga a u 2012 godini 20 optužnih prijedloga.

Iz navedenih statističkih podataka razvidno je da Uprava za sustav javne nabave koristi ovlaštenja koja joj daje Zakon o javnoj nabavi a budući je navedeno tijelo zaduženo za cjelokupan razvoj sustava javne nabave, a i nositelj je izrade i zakona i podzakonskih akata nedvojbeno je da će isto tijelo znati ocijeniti tko je odgovorna osoba i protiv koga treba podnijeti optužni prijedlog.

Zaključno, Specijalist javne nabave je stručnjak specijaliziranih znanja i vještina koji postupak javne nabave provodi po unaprijed zakonom propisanim procedurama. Uloga specijalista javne nabave u stručnom povjerenstvu nije samo zadovoljavanje zakonom propisanog uvjeta nego se od istog očekuje i usmjeravanje stručnog povjerenstva te primjena tih posebnih znanja i vještina u provedbi javnonabavljačkih procedura. Prekršajnu odgovornost specijalista javne nabave treba shvatiti kao poticaj na odlučnost u iznošenju stavova i mišljenja prilikom primjene propisa u provedbi postupaka javne nabave kako prema radnim kolegama tako i nadležnim osobama. Financijski rizik od 5.000,00 kn – 50.000,00 kn je samo dodatni motiv.